药品行刑衔接⑦ | 做好药品行刑衔接任重道远 ——浅析科学认定相关违法行为在落实新法新办法中的重要性

  • 2023-05-23 09:11
  • 作者:张旭晟
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药品安全,是我国社会各界高度关注的议题。对于 药品领域的违法行为,我国法律分别从行政处罚和刑事处罚两个维度,赋予相关机关实施规制和管理的权力,进而形成了行政机关和司法机关相互协作、共同治理的行刑衔接制度。


近年来,由于《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国 安全法》《中华人民共和国药品管理法》(以下分别简称《刑法》《行政处罚法》《 安全法》《药品管理法》)等相关法律法规的陆续修订(正)以及国务院行政机构改革等因素影响, 药品领域的行刑衔接制度亦随之有所调整,监管部门对相关违法行为的认定与处罚裁量产生了较大的变化。


新实践新办法


药品领域行刑衔接制度的法律基础,分别源自现行《 安全法》第一百二十一条和《药品管理法》第一百一十三条。两部法律均明确行政机关与司法机关应根据 药品违法行为的情节程度,实行跨机关的双向移送机制。这种行刑衔接双向移送机制,可追溯至2001年版《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第十三条规定,又通过现行《行政处罚法》第二十七条适用于所有行政管理领域。


早期, 药品领域行刑衔接实践规范主要依据的是原国家 药品监督管理总局、公安部、最高人民法院、最高人民检察院、国务院 安全委员会办公室五部门于2015年联合发布的《 药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》(以下简称《食药行刑衔接办法》)。随着2018年国务院机构改革, 药品领域的监管部门发生了变化。今年1月,国家药监局、市场监管总局、公安部、最高人民法院、最高人民检察院联合发布了《药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》(以下简称《药品行刑衔接办法》)。简言之,目前《食药行刑衔接办法》的适用范围仅限于 (含 添加剂)领域的违法行为的行刑衔接;药品、医疗器械和化妆品领域的行刑衔接,则应遵循《药品行刑衔接办法》项下的相关要求。


对比《食药行刑衔接办法》与《药品行刑衔接办法》可以发现,《药品行刑衔接办法》对行刑衔接程序涉及的文件内容规定更为细化,缩短了案件转移受理的时限,并突出强调司法机关在刑事审判活动中适用财产刑、职业禁止或者禁止令等多种惩戒方式。《药品行刑衔接办法》作为行刑衔接制度规范的新办法,对于 领域的行刑衔接实务与制度更新,亦具有重要的参考价值。


新法对产品属性认定的变化


根据最高人民法院、最高人民检察院发布的《关于办理危害 安全刑事案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《 安全刑事司法解释》)和《关于办理危害药品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《药品安全刑事司法解释》)的宗旨,司法机关持续贯彻从严惩处的政策导向,推动形成“专业性问题专业部门解决,法律问题司法机关解决”的办案理念和机制。可见,行政机关负责出具的涉案产品属性认定,关系到行刑衔接司法审判活动中的适用罪名。


在药品领域,2019年《药品管理法》的修订,对假药与劣药的认定与相应法律责任产生了一定的变化。修订前《药品管理法》对于“假药”的认定标准既包括实质要件亦兼顾了部分形式要件;对于“劣药”的认定标准则主要考量形式要件。相较而言,现行《药品管理法》对“假药”的认定标准更为严苛和缩限,并删除了“按假药论处”和“按劣药论处”的情形。


在监管实践中,有时 与药品的边界并非泾渭分明,这对行政机关出具的产品属性认定意见具有较大的挑战,同时也对案件的定性导向产生关键作用。例如,未经注册备案的“保健品”中含有非法添加药物成分,该“保健品”到底属于 范畴还是药品范畴,目前各地区监管部门的认定意见不一。这将直接导致后续司法审判活动中适用罪名的差异化。一般而言,监管部门将前述“保健品”认定为有毒、有害 的,被告人被追究销售有毒、有害 罪;监管部门将前述“保健品”认定为假药的,被告人以销售假药罪获刑;监管部门将前述“保健品”认定为药品的,被告人以妨害药品管理罪被处罚。


值得额外关注的是,近年来在民事领域内的 药品质量安全纠纷中,也出现了因缺乏行政机关出具的产品属性认定意见,法院无法认定而驳回起诉的情形。


新法对违法行为适用罚则的影响


在 违法犯罪层面,《 安全刑事司法解释》的出台,意味着我国相关司法审判进一步突破局限于生产、销售伪劣商品罪的框架范围,增加了其他非 安全问题的适用罪名。如利用销售保健 或者其他 以非法占有为目的诈骗财物的,可以诈骗罪定罪处罚。当涉 安全问题犯罪与非 安全问题犯罪罪名或非 安全问题犯罪罪名之间发生竞合时,应择一重罪进行处罚。例如,利用广告对保健 或者其他 作虚假宣传且存在非法占有目的敛财,将同时触犯虚假广告罪与诈骗罪,终以诈骗罪定罪处罚。


在药品违法层面,鉴于现行《药品管理法》调整了假药、劣药的法律定义,《中华人民共和国刑法修正案(十一)》亦删除了之前《刑法》所援引的《药品管理法》修订前关于假药、劣药的定义。因此,审理是否构成《刑法》中假药、劣药相关的刑事罪名的前提在于,是否符合现行《药品管理法》中假药、劣药的法律定义。综合现行《药品管理法》和《刑法》来看,对于不再被认定涉及假药刑事罪名的情形,虽然不会面临刑事责任风险,但是仍将受到相应的行政处罚制约,且惩戒程度同等于生产销售假药受到的行政处罚。


此外,妨害药品管理罪是刑法修正案(十一)中的新增罪名。究其根源,妨害药品管理罪系从生产、销售、提供假药罪分立而单独而来的,包括四种行为方式,即:生产、销售国务院药品监管部门禁止使用的药品;未取得药品相关批准证明文件生产、进口药品或者明知是上述药品而销售;药品申请注册中提供虚假的证明、数据、资料、样品或者采取其他欺骗手段;编造生产、检验记录。为此,妨害药品管理罪与生产、销售、提供假药不具有竞合关系,但与生产、销售、提供劣药可能存在竞合。值得强调的是,依据《刑法》第一百四十九条及《药品安全刑事司法解释》第八条第二款,同时构成生产、销售伪劣产品罪或者其他犯罪的,仍依照处罚较重的规定定罪处罚。


结语


药品安全事关社会个体的身体健康和生命安全。我国陆续出台的上述新法新办法,旨在保障行政机关与司法机关之间的案件移送程序的规范与畅通,反映出我国依法严惩危害 药品安全犯罪的政策导向不变。


然而,通过前述行刑衔接实务的简要分析可见,新办法仍存在待优化完善的方面。例如,对于行政机关与司法机关而言,目前各地在案件移送审查判断标准环节仍存在差异性;对于相关主体及从业人员而言,类案判罚还存在分歧,易导致不同的裁量尺度。这都在一定程度上会减损行政执法和司法审判的公平性和公正性。在各级机关贯彻落实依法严惩 药品犯罪的背景下,相关主体及从业人员须不断提高自身生产经营活动的合规性,落实主体责任。


(上海骥路律师事务所 张旭晟)

本文仅代表作者观点,不代表本站立场。

(责任编辑:陆悦)

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